在全面振興中加快推進(jìn)黑土地保護(hù)利用法治化
中共哈爾濱市委黨校
王士海
黑土地是我國最為寶貴稀缺的耕地資源。習(xí)近平總書記曾經(jīng)殷殷囑托，要把黑土地保護(hù)作為一件大事來抓，采取有效措施切實(shí)把黑土地這個(gè)“耕地中的大熊貓”保護(hù)好、利用好，使之永遠(yuǎn)造福人民。習(xí)近平總書記在黑龍江省考察時(shí)強(qiáng)調(diào)要“優(yōu)先把黑土地建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，切實(shí)把黑土地保護(hù)好”。
我國的黑土區(qū)主要分布在黑龍江省、吉林省、遼寧省大部分地區(qū)和內(nèi)蒙古自治區(qū)東部地區(qū)，是國家重要糧食生產(chǎn)基地，對(duì)保障國家糧食安全地位舉足輕重?！吨腥A人民共和國黑土地保護(hù)法》第二條第二款對(duì)我國黑土地及其分布范圍做了明確界定，是指黑龍江省、吉林省、遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)這四省區(qū)的相關(guān)區(qū)域范圍內(nèi)具有黑色或者暗黑色腐殖質(zhì)表土層，性狀好、肥力高的耕地。因此，我國黑土地主要在東北地區(qū)，防止東北四省區(qū)黑土地?cái)?shù)量減少、質(zhì)量下降、生態(tài)功能退化，穩(wěn)步恢復(fù)提升黑土地基礎(chǔ)地力，是加強(qiáng)我國黑土地保護(hù)的迫切要求，是推動(dòng)新時(shí)代東北全面振興取得新突破的重要任務(wù)。
當(dāng)好國家糧食安全“壓艙石”
是黑土地保護(hù)利用法治化的邏輯起點(diǎn)
習(xí)近平總書記在新時(shí)代推動(dòng)?xùn)|北全面振興座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，當(dāng)好國家糧食穩(wěn)產(chǎn)保供“壓艙石”，是東北的首要擔(dān)當(dāng)。要始終把保障國家糧食安全擺在首位，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，確保產(chǎn)得出、供得足、靠得住。眾所周知，黑土地是世界上最肥沃的土壤，有“一兩土二兩油”的比喻，黑土地是肥力最高、最適合耕作、最具生產(chǎn)潛力的土壤，被稱為“耕地中的大熊貓”。黑土帶被譽(yù)為“世界糧倉”。目前全球只有北美大平原、東歐大平原、中國東北平原和南美潘帕斯草原黑土地四大黑土帶，分別享有“世界糧食第一大出口區(qū)”、“歐洲大糧倉”、“中國重要糧倉”和“南美糧倉和肉庫”的美譽(yù)，全球黑土帶糧食生產(chǎn)力直接影響全球糧食安全。我國黑土地保護(hù)法明確指出：“黑土地應(yīng)當(dāng)用于糧食和油料作物、糖料作物、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。”對(duì)我們這樣一個(gè)有著14億人口的大國來說，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位任何時(shí)候都不能忽視和削弱，手中有糧、心中不慌在任何時(shí)候都是真理。根據(jù)聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）發(fā)布的《糧食展望》報(bào)告，2022年全球糧食交易總額同比增長10%，但同期糧食出口量卻下降10%。粗略估計(jì)，僅2022年一年，國際糧食單價(jià)同比增長約22%。世界四大糧商掌控著全球糧食交易的80%，國際糧食貿(mào)易面臨“卡脖子”風(fēng)險(xiǎn)。東北地區(qū)是我國重要的糧食生產(chǎn)基地，黑土地肩負(fù)著我國糧食健康的重任。東北黑土區(qū)糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量的20%以上，是中國玉米、粳稻等商品糧主要供應(yīng)地，糧食商品量、調(diào)出量均居全國首位，外調(diào)到主銷區(qū)的商品糧占全國商品糧總量的60%以上。依法保護(hù)和利用好黑土地，確保黑土地不減少、不退化，是保障糧食生產(chǎn)和糧食安全的必然要求。保障國家糧食安全，將飯碗牢牢端在自己手上，是推進(jìn)黑土地保護(hù)法治化進(jìn)程的根本目的，是堅(jiān)守國家糧食安全的基本底線。要推進(jìn)黑土地保護(hù)利用法治化，明確特殊的保護(hù)和治理修復(fù)制度措施，為保護(hù)好、利用好黑土地這一寶貴的土地資源提供有力法治保障。
依法恢復(fù)提升黑土地基礎(chǔ)地力
是加強(qiáng)黑土地保護(hù)利用法治化的迫切要求
保護(hù)黑土地，刻不容緩。把黑土地用好養(yǎng)好是國家糧食安全的重要保障，對(duì)于實(shí)現(xiàn)東北全面振興全方位振興和中華民族可持續(xù)發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義。黑土地有機(jī)質(zhì)下降是世界四大黑土帶耕地面臨的共性問題。黑土地被開墾為耕地后，經(jīng)過長期高強(qiáng)度利用，地力持續(xù)透支，土壤有機(jī)質(zhì)含量持續(xù)降低。作為我國“北大倉”的東北平原，由于長期高強(qiáng)度開發(fā)利用、地下水超采嚴(yán)重等原因，導(dǎo)致黑土區(qū)耕地出現(xiàn)長期透支，肥沃的黑土變得越來越“瘦”、越來越“薄”、越來越“硬”。中國黑土區(qū)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，近70年黑土耕層土壤有機(jī)質(zhì)含量降幅超過1/3，甚至有些黑土區(qū)土壤有機(jī)質(zhì)含量已不足20g/kg。有機(jī)質(zhì)含量降低導(dǎo)致黑土耕地地力越來越差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)化肥的依賴性越來越強(qiáng)，化肥越施越多，地越“喂”越“瘦”。測(cè)算顯示，黑土地現(xiàn)有的部分耕地再經(jīng)過40—50年的流失，黑土層將全部流失。東北黑土區(qū)是集水土保持、水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)和防風(fēng)固沙四種生態(tài)功能于一體的重點(diǎn)區(qū)域，依法保護(hù)黑土地是對(duì)山水林田湖草沙冰一體化保護(hù)與生態(tài)屏障建設(shè)的法治保障，是從法治高度上明晰自然資源利用上限來確定生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線、協(xié)調(diào)黑土地資源利用與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾、化解制約東北地區(qū)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問題。從法律上保護(hù)好、利用好黑土地，要科學(xué)確定法律的適用范圍，切實(shí)保障國家糧食安全，強(qiáng)化基層組織和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的保護(hù)義務(wù)，建立健全黑土地投入保障制度，強(qiáng)化考核監(jiān)督，加大處罰力度等。持續(xù)完善黑土區(qū)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強(qiáng)黑土地防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力，鞏固和提升黑土地糧食綜合生產(chǎn)能力。實(shí)施國家黑土地保護(hù)工程，綜合施策提升黑土質(zhì)量。從法律目的來看，這不僅是對(duì)黑土地作出法定用途管制約束，更是對(duì)堅(jiān)守國家糧食安全底線的高度厲行。究其立法本源，這恰恰是維護(hù)國家糧食安全底線的內(nèi)在要求和現(xiàn)實(shí)需要。
構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作機(jī)制
是推進(jìn)黑土地保護(hù)利用法治化的關(guān)鍵所在
“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！绷?xí)近平總書記指出，推進(jìn)法治體系建設(shè)，重點(diǎn)和難點(diǎn)在于通過嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，推進(jìn)法律正確實(shí)施，把“紙上的法律”變?yōu)椤靶袆?dòng)中的法律”。推動(dòng)完善黑土地保護(hù)利用相關(guān)法律法規(guī)，全面規(guī)范土地利用行為，明確政府和黑土地使用者的權(quán)利與義務(wù)，支持各地制定地方性法律法規(guī)，做到依法管土、依法護(hù)土，用法治手段遏制有的地區(qū)黑土地變薄、變瘦、變硬、變臟狀況，加快實(shí)現(xiàn)“耕地中的大熊貓”變肥、變松、變優(yōu)、變凈，為保障國家糧食安全提供堅(jiān)實(shí)有力的耕地支撐。
《中華人民共和國黑土地保護(hù)法》第四條規(guī)定，建立健全政府主導(dǎo)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者實(shí)施、社會(huì)參與的保護(hù)機(jī)制。從“統(tǒng)籌”上作出了明確規(guī)定，要求國務(wù)院和四省區(qū)人民政府統(tǒng)籌制定黑土地保護(hù)政策，加強(qiáng)對(duì)黑土地保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理。要求四省區(qū)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的黑土地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)。要求縣級(jí)以上地方人民政府要加強(qiáng)協(xié)調(diào)指導(dǎo)，明確工作責(zé)任，推動(dòng)黑土地保護(hù)工作落實(shí)。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府協(xié)助組織實(shí)施黑土地保護(hù)工作，向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者推廣適宜其所經(jīng)營耕地的保護(hù)、治理、修復(fù)和利用措施，督促農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者履行黑土地保護(hù)義務(wù)。從宏觀政策和規(guī)劃上，要求堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，要求將黑土地保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定黑土地保護(hù)規(guī)劃。從黑土地調(diào)查和監(jiān)測(cè)制度上，要求縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門開展土地調(diào)查，建立黑土地檔案。要求國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水行政等主管部門會(huì)同四省區(qū)人民政府建立健全黑土地質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，建立黑土地質(zhì)量動(dòng)態(tài)變化數(shù)據(jù)庫?？h級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)黑土地調(diào)查和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，因地制宜合理采取保護(hù)、治理、修復(fù)和利用的精細(xì)化措施。明確了中央和地方各級(jí)人民政府對(duì)黑土地的保護(hù)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，明確權(quán)責(zé)，確保黑土地保護(hù)工作的規(guī)范有序。增強(qiáng)執(zhí)法合力，各級(jí)檢察院、法院、公安機(jī)關(guān)、自然資源局等相關(guān)部門要積極履職、協(xié)調(diào)配合，采取一系列“長牙齒”的硬措施，將最嚴(yán)格的黑土地保護(hù)制度落到實(shí)處。貫徹落實(shí)好“田長制”，建立健全黑土地保護(hù)利用責(zé)任體系，將黑土地保護(hù)利用責(zé)任落實(shí)到部門、落實(shí)到地塊、落實(shí)到個(gè)人。加大執(zhí)法力度，形成各部門執(zhí)法合力，加強(qiáng)行刑銜接，構(gòu)建橫向到邊，縱向到底的黑土地保護(hù)新格局。形成監(jiān)管合力，筑牢織密黑土地保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，跟蹤監(jiān)管黑土地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)變化情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)破壞黑土地行為。同時(shí)，要不斷強(qiáng)化考核監(jiān)督制度，國務(wù)院對(duì)四省區(qū)人民政府黑土地保護(hù)責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行考核，將黑土地保護(hù)的要求納入耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)?？h級(jí)以上人民政府有關(guān)部門按照職責(zé)，依法對(duì)黑土地保護(hù)和質(zhì)量建設(shè)情況聯(lián)合開展監(jiān)督檢查。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人大或者人大常委會(huì)報(bào)告黑土地保護(hù)情況，將依法接受監(jiān)督納入法治軌道。
要調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體等社會(huì)力量參與黑土地保護(hù)的積極性和主動(dòng)性?！吨腥A人民共和國黑土地保護(hù)法》將國有農(nóng)場(chǎng)的黑土地保護(hù)納入了法律保護(hù)范圍，明確國有農(nóng)場(chǎng)的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其經(jīng)營管理范圍內(nèi)的黑土地加強(qiáng)保護(hù)，依法接受監(jiān)督檢查。明確了黑土地發(fā)包人的義務(wù)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)和村民小組應(yīng)當(dāng)監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護(hù)黑土地，制止承包方損害黑土地等行為。明確了生產(chǎn)者、經(jīng)營者合理保護(hù)和利用黑土地的義務(wù)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)戶等要依法保護(hù)黑土地。明確了農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)者、經(jīng)營者和使用者的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)業(yè)投入品的包裝物、廢棄物進(jìn)行回收以及資源化利用或者無害化處理，防止黑土地污染。鼓勵(lì)社會(huì)資本投資保護(hù)黑土地，有效保護(hù)投資者的合法權(quán)益。這些規(guī)定有助于建立權(quán)利義務(wù)明確、各方廣泛參與的黑土地保護(hù)模式。同時(shí)，要建立健全黑土地資源監(jiān)督管理制度，制定監(jiān)督清單，建立監(jiān)督工作臺(tái)賬，開展黑土地保護(hù)專項(xiàng)監(jiān)督，對(duì)落實(shí)不力、失職失責(zé)人員精準(zhǔn)問責(zé)、嚴(yán)格追責(zé)。加強(qiáng)黑土地保護(hù)利用的法治宣傳，加大普法力度，培育樹牢群眾規(guī)則意識(shí)。提高對(duì)黑土地保護(hù)法治宣傳重要性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)全社會(huì)黑土地保護(hù)意識(shí)。充分調(diào)動(dòng)相關(guān)部門持續(xù)宣傳的積極性，利用報(bào)刊、廣播、電視及網(wǎng)絡(luò)等媒體，宣傳黑土地保護(hù)利用相關(guān)法律法規(guī)、政策措施，推介黑土地保護(hù)知識(shí)及時(shí)公布破壞黑土地違法犯罪典型案例，做到以案釋法、以案示警。在“5·25”黑土地保護(hù)周、“6·25”土地日等重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，廣泛宣傳黑土地保護(hù)對(duì)促進(jìn)糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)永續(xù)發(fā)展的重要性等方式，報(bào)道黑土地保護(hù)進(jìn)展情況，形成共同保護(hù)好黑土地的廣泛共識(shí)。提高宣傳效率，通過現(xiàn)場(chǎng)觀摩、村級(jí)公示欄等渠道，解讀黑土地保護(hù)的法律政策，宣傳黑土地保護(hù)的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，使農(nóng)民群眾、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和基層干部準(zhǔn)確掌握、深入理解。
要始終牢記當(dāng)好國家糧食穩(wěn)產(chǎn)保供“壓艙石”的政治責(zé)任，緊緊抓住黑土地保護(hù)利用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更加重視法治、厲行法治，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的重要作用，堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式，有效應(yīng)對(duì)黑土地保護(hù)利用中的各種挑戰(zhàn)、風(fēng)險(xiǎn)和阻力，堅(jiān)定不移推進(jìn)黑土地保護(hù)利用法治化，解決好立法、執(zhí)法、司法、守法等領(lǐng)域的突出矛盾和問題，切實(shí)保護(hù)好、利用好黑土地。